Dobbelt statsborgerskab er barn af globaliseringen

Tilføjet 13. okt 2017 - 11:31
Del nyheden

Artiklen er fra magasinet Grænsen nr.5/oktober 2017

Folketinget er i dette efterår på vej med ny lovgivning, som giver medlemmer af det danske mindretal i Sydslesvig, der har tysk pas, mulighed for også at få et dansk pas. Indfødsretsekspert Eva Ersbøll gør rede for udviklingen i Europa, hvor stadig flere mindretal og borgere i det hele taget har fået mulighed for dobbelt statsborgerskab. Men der opstår også spørgsmål om identitet og loyalitet

Af Anna-Lise Bjerager

”Man kan med lige så fuld ret anerkende, at en mand kan have to koner, som at en mand kan have to lande.”

Sådan lød det fra den amerikanske historiker George Bancroft i midten af 1800-tallet. Efter hans mening var dobbelt statsborgerskab det samme som bigami: En mands kærlighed og loyalitet må gælde én kvinde og ét land. Den holdning har præget indfødsretslovgivningen i de vestlige lande op til nyere tid og er blevet understøttet af de internationale konventioner.

Men globaliseringen med et øget antal ægteskaber på tværs af landegrænser og et voksende antal flygtninge og migranter har ændret holdningerne. I dag har flere og flere lande ændret lovgivningen og tillader dobbelt statsborgerskab, dog på meget forskellige betingelser.

De nordiske lande med undtagelse af Norge har alle sagt ja til dobbelt statsborgerskab, og i 2015 valgte Danmark at gå samme vej. I dag er det muligt for udlændinge, der bor i Danmark, at søge om at få et dansk pas, uden at de bliver nødt til at opgive statsborgerskabet i deres hjemland. Og danske statsborgere, der bor i udlandet, har nu mulighed for at beholde deres danske pas, selvom de også bliver statsborgere i deres nye hjemland. Der findes ingen opgørelser over, hvor mange der har benyttet sig af denne mulighed, men der er tale om en god udvikling, mener jurist Eva Ersbøll, der er indfødsretsekspert og seniorforsker ved Institut for Menneskerettigheder.

”Statsborgerskabet, eller indfødsretten, som man også siger, udgør en stor del af menneskets identitet og er ofte forbundet med stærke følelser. Hos både emigranter (udvandrere, red.) og immigranter (indvandrere, red.) er der i en global verden et stort behov for dobbelt statsborgerskab, også rent praktisk i forhold til myndighederne, eventuelle børns skolegang, arveregler og meget andet. Dobbelt statsborgerskab kan bidrage til, at man kan føle sig hjemme i et nyt land og samtidig bevare tilknytningen til sit oprindelige hjemland. Derfor er det efter min mening positivt, at Folketinget har sagt ja til dobbelt statsborgerskab,” siger Eva Ersbøll.

Dobbelt statsborgerskab til sydslesvigere

Dobbelt statsborgerskab ser ud til også snart at blive en mulighed for medlemmerne af det danske mindretal i Sydslesvig, der for størstedelen har tysk statsborgerskab.

Forud for den nye lov om dobbelt statsborgerskab i 2015 havde Sydslesvigsk Forening (SSF) bedt den tidligere regering om også at give mulighed for dansk pas til ”danske sydslesvigere med bopæl i Sydslesvig og sydslesvigsk fødestedskriterium plus dokumenteret tilknytning til det danske mindretal.” Det skete blandt andet med henvisning til, at dobbelt statsborgerskab for nationale mindretal allerede praktiseres i eksempelvis Ungarn.

Senere valgte Dansk Folkeparti at tage sagen op på ny med regeringen, og et udvalg under Udlændinge- og Integrationsministeriet har arbejdet med spørgsmålet. I februar 2017 foreslog et flertal i Folketingets Sydslesvigudvalg, at regeringen giver det danske mindretal mulighed for at få dansk statsborgerskab, hvis en række kriterier er opfyldt. Et flertal i Folketinget bakker op om forslaget, der bliver en del af dette efterårs forhandlinger om en ny aftale om indfødsret.

Europæisk tendens

Eva Ersbøll ser forslaget om at tilbyde dobbelt statsborgerskab til det danske mindretal i Sydslesvig som en del af en europæisk tendens. Stadig flere europæiske mindretal, især i Østeuropa, bliver tilbudt dobbelt statsborgerskab. Hun har dog svært ved at vurdere, om forslaget er en god idé eller ej.

”Faktisk er det jo sådan, at danske sydslesvigere allerede i dag har nem adgang til at opnå dansk statsborgerskab og er sidestillet med vore nordiske naboer i lovgivningen. Jeg tror, politikerne har haft et ønske om at understrege, at det danske mindretal har en tilknytning til Danmark. Og det er der da i høj grad også tale om: Det danske mindretal har bevaret deres danske skoler og institutioner, og tilknytningen betyder meget for dem. Så det er der for så vidt ingen problemer i.”

”Problemet opstår, hvis der ikke er en proportionalitet i tingene. For eksempel skal indvandreres børn, der er vokset op og har gået i skole i Danmark, bestå en indfødsretsprøve for at opnå statsborgerskab. Men hvis man kommer fra et andet nordisk land eller Sydslesvig, så er der ingen indfødsretsprøve. Er det rimeligt?”, spørger Eva Ersbøll.

Institut for Menneskerettigheder har tidligere efterlyst en samlet gennemgang af hele den danske indfødsretslovgivning. Instituttet ønsker, at der bliver nedsat en lovforberedende indfødsretskommission med henblik på at ændre dansk lovgivning, så det bliver nemmere at opnå dansk statsborgerskab for flygtninge og statsløse personer og især deres børn, som er vokset op i Danmark.

”Jeg kender ingen andre vesteuropæiske lande, der har en indfødsretslov fra 1950, sådan som det er tilfældet her i landet. Der er brug for en modernisering,” siger Eva Ersbøll.

 

De fem kriterier

Det er Folketingets Sydslesvigudvalg, der har fremlagt forslaget om dansk statsborgerskab til det danske mindretal i Sydslesvig. Ifølge forslaget skal tre ud af fem kriterier være opfyldt, for at ansøgere fra det danske mindretal kan få et dansk pas: Dansk skolegang i Sydslesvig, mindst en dansk forfader med dansk indfødsret fire slægtled tilbage, bopæl i Danmark eller et andet nordisk land i mindst tre sammenhængende år, en aktiv indsats for det danske mindretal som medlem af en foreningsbestyrelse i mindst ti år, eller ansættelse i det danske mindretal i mindst ti år.

Ikke mindst kriteriet om, at en forfader skal have dansk indfødsret fire generationer tilbage, har vakt debat i Sydslesvig. Flere har udtrykt, at dette kriterium er i modstrid med ånden i Bonn-erklæringen fra 1955 om, at det danske mindretals bekendelse til dansk nationalitet og dansk kultur er fri og ikke må bestrides eller efterprøves af de tyske myndigheder. Det samme, men med omvendt fortegn, gør sig gældende for det tyske mindretal i Sønderjylland ifølge København-erklæringen fra samme år. Da loven om dobbelt statsborgerskab blev en realitet, gav medlemmer af det tyske mindretal udtryk for glæde over, at de nu har mulighed for at erhverve sig et tysk pas uden at fortabe retten til at beholde deres danske pas.

Afstamningsprincippet

Ifølge den tidligere justits- og europaminister i Slesvig-Holsten Anke Spoorendonk, der tilhører det danske mindretal i Sydslesvig, er ”tankegangen om, at man kan opnå noget ved inden for fire generationer at have haft dansk statsborgerskab så fjernt fra den mindretalsordning, vi har her i Sydslesvig.”

Eva Ersbøll mener ikke, at det er så fjernt fra en statsborgerretlig tankegang med det foreslåede kriterium om en dansk forfader fire generationer tilbage.

”Der findes to principper for tildeling af statsborgerskab, som har været gældende med varierende kraft gennem historien: Afstamningsprincippet, der er det dominerende i Europa. I en dansk sammenhæng vil det sige, om ansøgeren har en dansk far eller mor. Og territorialprincippet, der er dominerende i USA, Canada og andre migrantlande. I en dansk sammenhæng vil det sige, om ansøgeren er født på dansk jord.”

”Det væsentlige ved tildeling af statsborgerskab er, at man fra lovgivningsmagtens side sikrer, at ansøgeren har en tilknytning. Dette må man sikre ved at opstille nogle objektive krav. Hvis man nu fra dansk side i stedet havde sagt, at man ville tilbyde dansk statsborgerskab til alle i Tyskland, der bor i områder, der engang har tilhørt Danmark, ville Tyskland med garanti have sig det frabedt,” siger Eva Ersbøll.

Der har også været rejst den kritik, at forslaget om at tilbyde statsborgerskab til det danske mindretal i Sydslesvig kan føre til splittelse mellem ”rigtige” medlemmer af mindretallet, der opnår dansk pas og ”mindre rigtige” medlemmer, der ikke lever op til kriterierne. Eva Ersbøll understreger, at hun ikke har indsigt i de sydslesvigske forhold, men hun udtaler sig gerne generelt.

”Alene det, at disse diskussioner opstår, synes jeg, bør give anledning til alvorlig bekymring. Det er ømtåleligt, når man roder op i forhold, der har med menneskers identitet og nationale tilhørsforhold at gøre,” siger hun.

Argentinsk tandlæge i EU

Hun peger på, at dobbelt statsborgerskab for europæiske emigranter og nationale mindretal er blevet sat i perspektiv i takt med udviklingen af EU. Mange personer, der lever i lande uden for EU, vil gerne have statsborgerskab i et EU-land, fordi man hermed får unionsborgerskab med de rettigheder, der følger med, herunder bl.a. fri bevægelighed og ret til familiesammenføring.

Eva Ersbøll nævner som eksempel en sag, hvor en argentinsk tandlæge med en italiensk far anvendte den frie bevægelighed inden for EU til at bosætte sig i Spanien. Spanien forelagde sagen for EU-Domstolen, fordi denne fremgangsmåde var i strid med de spanske, nationale regler. Men EU-Domstolen fastslog, at EU’s medlemsstater ikke kan stille tillægskrav til en anden EU-medlemsstats, i dette tilfælde Italiens, statsborgerskabslovgivning. Eva Ersbøll mener ikke, at der her er tale om, at EU-Domstolen blander sig i den nationale lovgivning i Spanien. Hun mener snarere, at det er den italienske lovgivning, der udgør et problem.

”De italienske myndigheder giver uden videre mulighed for italiensk statsborgerskab til personer, der kan dokumentere, at de er efterkommere af italienske udvandrere. Det gælder vel at mærke, selvom der er tale om udvandrere helt tilbage til 1861, da Italien blev en uafhængig, samlet stat, og uden at der stilles yderligere tilknytningskrav,” siger Eva Ersbøll.

Mindretal i klemme

Når det gælder de nationale mindretal i Europa, er der særlige forhold, der gør sig gældende, fordi mindretallene ofte har en stærk følelsesmæssig tilknytning til de oprindelige hjemlande.

”Man taler om, at folk bevæger sig hen over grænser, eller også bevæger grænser sig hen over folk. Når det gælder de europæiske mindretal, er der som regel tale om, at grænser har bevæget sig hen over folk efter Anden Verdenskrig. Derfor et det faldet naturligt for de oprindelige hjemlande at sige til deres mindretal: Der er blevet gjort uret imod jer. Nu prøver vi at gøre det godt igen ved at tilbyde jer statsborgerskab. Samtidig kan der ligge en egeninteresse i det fra de forskellige staters side: Vi har mistet territorium, men vi har dog i det mindste stadigvæk vore befolkninger,” siger Eva Ersbøll og understreger, at der er en væsentlig forskel på situationen i Østeuropa og ønsket om at tilbyde mulighed for dansk statsborgerskab til det danske mindretal i Sydslesvig.

”I Østeuropa er der tale om et stort politisk spil, hvor der ofte ikke stilles krav til mindretallene, før der tildeles dobbelt statsborgerskab. Når det gælder muligheden for dansk statsborgerskab til det danske mindretal i Tyskland, er situationen en ganske anden: Det danske mindretal skal opfylde en række krav om tilknytning til Danmark. Samtidig er der tale om, at både Tyskland og Danmark er medlemmer af EU. Der er jo formentlig ikke tale om, at Danmark kan komme i konflikt med Tyskland på grund af det her. Noget helt andet er så, hvordan det påvirker medlemmerne af det danske mindretal indbyrdes,” siger hun.

Det politiske spil i Østeuropa har man blandt andet kunnet følge i Rumænien. Her har myndighederne tilbudt dobbelt statsborgerskab til de rumænske mindretal, der efter Anden Verdenskrigs nye grænsedragninger kom til at få deres hjem i blandt andet Moldova og Ukraine. Efter Rumænien er blevet medlem af EU i 2007 ansøger stadig flere om dobbelt statsborgerskab, blandt andet for at få adgang til EU. Men det kan vise sig yderst problematisk for de rumænske mindretal.

”I Ukraine har man eksempelvis en klar politik om, at borgerne kun kan have ét statsborgerskab. Dermed kommer mindretallene i klemme. Hvis de bor i Ukraine med ukrainsk pas og tillige får rumænsk statsborgerskab, risikerer de at miste deres ukrainske statsborgerskab,” siger Eva Ersbøll.

Russerne i Finland

Dobbelt statsborgerskab har også været til debat i Finland, hvor der bor 60.000 russere, hvoraf cirka en tredjedel har dobbelt statsborgerskab. Det er kommet frem i de finske medier, at denne gruppe bliver afvist til job i finsk militær og udenrigstjeneste af sikkerhedsgrunde. Rusland anerkender ikke dobbelt statsborgerskab, og premierminister Dmittrij Medvedev udtalte i efteråret 2016, at Rusland vil beskytte russere, hvor de end er. En lignende udtalelse kom forud for Ruslands annektering af Krim-halvøen i 2014. På et pressemøde i februar 2017 sagde den finske præsident Sauli Niinistö, at Finland ville se på en ændring af lovgivningen.

”Situationen er, at hvis det land, som har givet personen sit oprindelige statsborgerskab, ikke ønsker at anerkende dette element eller selve institutionen dobbelt statsborgerskab, så vil de altid se personen som deres statsborger, uanset hvor mange andre statsborgerskaber personen får,” sagde den finske præsident ifølge det finske nyhedsbureau Yle.

Eva Ersbøll mener, der er tale om en seriøs diskussion i Finland, men afviser, at der skulle være grund til at ændre på den finske lovgivning om dobbelt statsborgerskab.

”Finland indførte dobbelt statsborgerskab i 2003, blandt andet fordi man gerne ville integrere de finner, som var vendt hjem, efter at de havde boet i Sverige i en årrække og havde opgivet deres finske statsborgerskab. Nu er der så en ny politisk dagsorden i forhold til Rusland, og den finske præsident har rejst en diskussion om dobbelt statsborgerskab. Men der må efter min mening lovgives om dobbelt statsborgerskab ud fra nogle overordnede principper, og så må man løse de politiske problemer på det internationale plan mellem staterne,” siger hun.

”Noget rod”

I den netop overståede valgkamp i Tyskland har dobbelt statsborgerskab også været til debat. CSU, det tyske kristeligt-sociale parti med hjemsted i Bayern, har i sit valgprogram foreslået, at mulighederne for dobbelt statsborgerskab begrænses til at være en ”undtagelse”. De Grønne har omvendt foreslået en ændring af den tyske statsborgerskabslov, således at enhver, der er født i Tyskland, bliver tysk statsborger.

Som det er i dag, tillader Tyskland dobbelt statsborgerskab, men som hovedregel kun for EU-borgere og borgere fra Schweiz. I 2000 blev der dog indført en såkaldt optionsmodel, så børn født i Tyskland af udenlandske forældre fik både forældrenes og tysk statsborgerskab ved fødslen. Senere, fra de var 18 til 23 år, skulle disse børn dog vælge, om de ville være tyske eller udenlandske statsborgere. I 2014 blev optionsmodellen i vidt omfang opgivet. I dag kan de beholde begge pas, hvis de har en tilknytning til Tyskland. Det har især et stort antal tyrkiske unge benyttet sig af.

I Tyskland lever der i dag ca. 1,5 millioner tyrkere med et tyrkisk pas og en permanent opholdstilladelse. Yderligere knap 1 million personer med tyrkisk-tysk baggrund har udelukkende et tysk pas, mens 246.000 tysk-tyrkere har dobbelt statsborgerskab ifølge den tyske statistikopgørelse, Mikrozensus 2015.

Tallene skal sammenholdes med, at der i 2015 levede 1,8 millioner personer med dobbelt statsborgerskab i Tyskland.

”Det er efter min opfattelse noget rod, når man på den måde siger, at dobbelt statsborgerskab som hovedregel kun gælder for EU-borgere, men ikke for den meget store gruppe af tyrkere, der har opholdt sig i Tyskland gennem generationer og kan føle en lige så stor loyalitet over for Tyskland. Det kan give anledning til et modsætningsforhold,” mener Eva Ersbøll.

Årsagen til debatten om dobbelt statsborgerskab i den tyske valgkamp skal blandt andet findes i forårets højspændte konflikt mellem Tyrkiet og Tyskland, efter at tyrkiske ministre ønskede at føre valgkamp i Tyskland, men også i Holland og Danmark, om en forfatningsændring, der ville give Tyrkiets præsident mere magt. ”Vores præsident længe leve!” blev der råbt ved demonstrationer i Kölns gader.

”Stop dobbelt statsborgerskab!”

Debatten gav også genlyd i Danmark, hvor statsminister Lars Løkke Rasmussen (V) opfordrede Tyrkiets premierminister Binali Yildiri til at udskyde et planlagt besøg i Danmark til efter valgkampen. Partiformand Kristian Thulesen Dahl, Dansk Folkeparti, der i 2014 – sammen med De Konservative – stemte imod loven om dobbelt statsborgerskab, skrev blandt andet på Facebook:

”Stop dobbelt statsborgerskab! Det er fuldstændig uhyrligt, at tyrkiske politikere vil til Danmark og føre valgkamp. Tyrkerne må – ligesom andre indvandrere – vælge! Er man dansk, eller er man tyrk? Hvis man har ønsket at være dansk statsborger, kan man ikke samtidig være tyrkisk statsborger. Man kan ikke tjene to lande.”

Eva Ersbøll siger, at det logisk set ikke kan være det dobbelte statsborgerskab, der er årsagen til problemerne i Tyskland, eftersom hovedparten af tyrkerne i Tyskland kun har tyrkisk statsborgerskab.

”Jeg mener, at problemerne i foråret med tyrkisk valgkamp på tysk jord i høj grad skyldes den tyrkiske regerings adfærd og måske også nogle integrationsproblemer, der ikke er blevet løst,” siger Eva Ersbøll og afslutter:

”Fordelene ved dobbelt statsborgerskab ser efter min mening i høj grad ud til at opveje ulemperne. Desuden har erfaringerne vist, at det er umuligt at undgå dobbelt statsborgerskab, hvis man vil overholde ligebehandlingsprincipper og international ret. Derfor mener jeg, at dobbelt statsborgerskab er kommet for at blive.”

 

Eva Ersbøll, cand.jur., ph.d., ekspert I indfødsret, seniorforsker ved Institut for Menneskerettigheder, forfatter til bogen Dansk Indfødsret i international og historisk belysning

Hvem er ”Landets Børn”?

Forordningen om indfødsret i Danmark blev proklameret på Christian den Syvendes fødselsdag den 29. januar 1776 med den berømte sætning i forordet: ”Billigheden selv vil, at Landets Børn skal nyde Landets Brød, og Fordelene i Staten falde i dens Borgeres Lod.” Herefter var det en betingelse for at få embede i staten, at man var født i staten, der defineredes som samtlige kongens riger og lande, dvs. Danmark, Norge og hertugdømmerne Slesvig, Holsten og Lauenborg. Indfødsretsforordningen, der senere blev til lov om dansk indfødsret, sigtede mod at skabe troskab mod konge og helstat i den sprogligt og kulturelt sammensatte stat efter rystelserne under J.F. Struensees regeringstid 1770-72. Der var dog stadig stor modvilje mod kongens tysktalende undersåtter, hvilket kulminerede med Tyskerfejden 1789-90.

Efter opløsningen af det dansk-norske rigsfællesskab i 1814 havde undersåtterne i Norge og Danmark seks år til at vælge, om de ville bo i Danmark eller Norge, men enhver kunne bevare sit undersåtforhold til den danske konge. Med Grundlovens vedtagelse i 1849 blev dansk indfødsret en forudsætning for valgret og valgbarhed til Folketinget og Landstinget. Efter Danmarks tab af de tre hertugdømmer i 1864 måtte flere end 150.000 dansksindede sønderjyder leve uden for kongerigets grænser. Wienertraktaten fra 1864 sikrede, at undersåtter, som var hjemmehørende i de afståede territorier, kunne bevare deres ”Egenskab” som danske undersåtter ved at ”optere” for Danmark, inden for en frist på seks år, såfremt de flyttede til Danmark. Det antages, at adskillige tusinde personer årligt rejste fra de afståede territorier til Danmark. I 1872 ændredes tysk lovgivning, således at de pågældende kunne blive i Tyskland som danske statsborgere, så længe de ikke ”generede” den tyske administration.

Kilde: Den store danske Encyklopædi, ”Dansk indfødsret i international og historisk belysning” af Eva Ersbøll

 

Hvad er statsborgerskab?

Statsborgerskab er en persons status som berettiget og forpligtet i forhold til en stat. Tildeling af statsborgerskab er som udgangspunkt et nationalt anliggende og giver den enkelte statsborger visse rettigheder og pligter, eksempelvis den ubetingede ret til at bo i landet, stemmeret til parlamentsvalg og adgang til diplomatisk beskyttelse.  Dansk statsborgerskab erhverves ved fødslen, hvis en af forældrene er dansk. Lignende gør sig gældende for adoptivbørn. Dansk statsborgerskab kan erhverves af borgere fra de øvrige nordiske lande på lempelige vilkår samt af borgere fra det danske mindretal i Sydslesvig. Udlændinge erhverver dansk statsborgerskab ved lov, såkaldte naturalisation, hvilket skyldes Grundlovens paragraf 44, hvor der står: ”Ingen udlænding kan få indfødsret uden ved lov.” Disse love vedtages to gange om året, efter at ansøgerne har bestået en indfødsretsprøve og opfyldt en række yderligere betingelser. Med Danmarks tilslutning til EU blev borgere i andre EU-lande sidestillet med danske statsborgere på en række områder.